广东惠州探索“一村一法律顾问”10年，协助调解矛盾纠纷2万多宗

专业优质便捷的法律服务进村来（人民眼·基层治理创新）

人民日报记者 吴冰 贺林平 李刚

广东宝晟律师事务所律师张水英（右）在博罗县湖镇镇综治办进行劳务合同纠纷调解。人民视觉

广东卓凡律师事务所律师丘志华（中）、陈敏粤（右）向博罗县旭日村村民提供法律咨询。罗珣 摄

引子

乡里乡亲，家长里短，生产生活中难免有些磕磕绊绊。如今，在广东省惠州市农村，一旦发生矛盾纠纷，乡亲们爱找村里的“法制副主任”。

10年前，惠州市探索推行驻村“法制副主任”。从那时起，500余名法律工作者陆续走进乡村，送法下乡，实现“法制副主任”行政村（社区）全覆盖。

6年前，广东全省推而广之，统一定名为“一村一法律顾问”。

这几年，“一村一法律顾问”已在全国推开。今年的中央一号文件明确提出：“组织开展‘一村一法律顾问’等形式多样的法律服务。”3月，中央全面依法治国委员会《关于加强法治乡村建设的意见》公布，其中要求“进一步加强乡村法律顾问工作，落实一村一法律顾问制度，规范服务内容，创新服务方式，强化工作保障，为农村基层组织和人民群众处理涉法事务提供专业优质便捷的法律服务”。

发轫

“吃过不懂法的亏”的田头村，尝到了懂法用法的甜头

时隔多年，曾兆雄仍然心有余悸。

2006年，曾兆雄时任惠州市惠阳区沙田镇田头村党支部书记。彼时，一村民小组将村集体建设用地上建设的厂房，租给了一家外地企业。合同租期原本5年，没承想，3年刚过，老板突然跑路，撇下几名未拿到工资的工人，让村民小组束手无策。

“当年不懂法，合同签得很马虎，老板违约了怎么办？怎么到法院起诉？一时没了主意。”曾兆雄说，老板联系不上，后来厂房闲置大半年，租金打了水漂不说，几名工人追讨欠薪，村民小组只得先行垫付。

像田头村一样，随着城乡一体化发展加快，在惠州农村，土地流转、房屋租赁等事项不断增加，不少村民拓宽了财产性收入来源，尝到甜头，但也走过弯路。“吃得最多的亏，是不懂法的亏。”曾兆雄坦言。

“因为不懂法，一不小心就容易出错，造成损失，对不起乡亲啊！”2009年，广东日升律师事务所主任律师钟君安常到田头村参加惠州市司法局举办的送法下乡活动，曾兆雄总要诉说不懂法之苦，邀请钟律师多到村里来。

当年11月，经惠阳区相关部门牵线，钟君安和田头村签约，担任该村法律顾问，定期进村提供法律咨询，免费提供法律服务。

这一试，让田头村尝到了甜头。

田头村两个相邻村民小组，曾因交界处一块土地的权属引发纠纷，争执难解。“村两委在这件事上左右为难，怕一碗水端不平。”曾兆雄为此头疼。

受聘成为村法律顾问，钟君安就直奔问题去。

“首先征求你们的意见，是否同意我介入协调？”村委会会议室里，坐着两个村民小组的代表，气氛凝重，钟君安不紧不慢地说道。见是常来村里讲法律知识的钟律师，大家点头同意。

“集体土地使用证是土地权属的重要依据，你们双方都说土地是自己的，能拿得出土地使用证吗？”由于历史原因，双方均未持有土地使用证，于是都没吭声。钟君安看到“法律牌”发挥了作用，又接着打出了“感情牌”：“大家都在一个村里，低头不见抬头见，还是要以和为贵、互相谦让。”最后，采纳钟君安建议，双方按土地面积平均分配。

针对乡村法律纠纷增多的现实情况，结合农村基层干部和村民法治意识提升需求，2010年10月，惠阳区在20个行政村试点，设立村法律顾问——村法制副主任。

“为村居聘请法律顾问，源自基层的自发探索，经过试点、推广，如今已成为惠州市推进依法治村的有力抓手。”惠州市司法局局长潘如新告诉记者，2011年以来，惠州在总结试点经验的基础上，建立完善村法制副主任制度，明确功能定位、工作职责，分批分阶段推行到所有村居。

“‘法制副主任’是按法律专业性和公益性原则招募并组建的法律服务志愿者队伍，当时命名为‘法制副主任’，主要是为了体现服务性，便于村干部、村民理解，方便他们开展工作，并非真正担任村委会副主任——他们不参与村居公共事务决策管理、不干涉村居日常事务。”潘如新解释道。

惠州市还明确提出，法制副主任每月至少抽出8小时到驻点村（社区）开展法律服务，一年内不少于12个工作日，平时通过电话、微信等提供咨询。为此，财政出资，给予每名法制副主任每年1万元补贴。

解难

当好化解矛盾纠纷调解员、法律知识宣传员，在潜移默化中提升村民的法律意识

陈稳胜新居落成，徐向辉受邀前去贺喜，送上的是一本封面红彤彤的《中华人民共和国宪法》。

56岁的陈稳胜，是惠州市博罗县龙华镇旭日村村民。2014年底，他家祖传三代的老屋破了屋顶、裂了屋墙，没法再居住。他请来包工队，在原址上拆旧建新，谁料刚刚动工，就被镇上叫停。

原来，陈稳胜所在的旭日村，属于典型的客家古村落——明清以来保存完好的古民居有600多处。由于相关部门正在做古村落保护规划，计划将旭日村打造成历史文化景点，镇政府建议陈稳胜等规划出台后再建。陈稳胜只好作罢，一家五口暂住邻村岳父母家。

古村落保护规划迟迟没出台，陈稳胜一家等不起，“大儿子二十好几了，说了两个姑娘，人家来了一看，连房子都没有，转身就走了。”

“稳叔，咱村有位法制副主任，要不去问问他？”乡亲的一句话提醒了陈稳胜。抱着试试看的心态，他找到2012年受聘旭日村法制副主任的徐向辉。

听完事情原委，徐向辉很快准备了材料，到镇政府及国土所反映情况。

“我国土地管理法规定了农村宅基地‘一户一宅’原则，老陈在祖祖辈辈的宅基地原址重建，完全合法”……徐向辉既引法条又讲道理。

徐向辉依法调解，镇里松了口，陈稳胜也作出让步：新房建好后，按古民居样式装饰外立面；让出老房子外侧原先做厨房、鸡舍的三角地，拓宽进村道路。

2019年春节，陈稳胜一家乔迁新居，请徐向辉来新家做客，这才有了徐律师送《宪法》的一幕。

随着越来越多的法律顾问走进村庄，村民需要法律服务时不再“接不上线、摸不着门”，而是像陈稳胜一样，学会依法化解纠纷、维护权利。

当然，这个过程并非一蹴而就。

惠城区小金口街道小铁村有梁、李两家，房子相邻而建，中间一条路，两家都借此上山种地。后来因为一点小矛盾，梁家认为这条路建在自家宅基地上，便在路口砌了一道墙，李家不得不绕路上山。为此，两家吵了半年，谁来都调解不出个结果。

李家儿子劝父亲向村法制副主任求助，老李不以为然。儿子直接找到村法制副主任刘声平。

找到梁家人，身为广东科明律师事务所主任的刘声平提出了“相邻权”的概念：在相互毗邻不动产的所有人或使用人之间，任何一方为合理行使其所有权或使用权，享有要求其他相邻方提供便利或接受限制的权利。即便路修在梁家宅基地，但因房屋相邻，李家有权通行。

一番法律分析，有理有据，老梁自知拗不过法，拆了围墙，同老李和解。自此，老李对刘声平这位法制副主任心服口服。

像老李一样，不少村民对法制副主任的态度转变经历了一个过程。这背后，法制副主任靠公正调解赢得信任，更靠法律知识宣传，在潜移默化中提升村民的法律意识。

钟君安来到田头村后，第一件事就是给村民上法制课。“土地管理法、婚姻法等法律法规，村民关注度高。”钟君安准备充分，讲得通俗，村民听得津津有味，没有一人中途退场。课后，不少村民围着他咨询。

一堂法制课，让钟君安更加明白村民对法律知识的渴求。此后，在村委会换届期间，钟君安为村民、村干部讲授村民委员会组织法；开展“两违”（违法占地和违法建筑）专项整治工作期间，他为村民讲解相关土地管理的法律法规。

“法制副主任的到来，并非只是解决了几桩矛盾，更主要的，是带来遇到问题依法解决的法治理念。”曾兆雄感慨。

在博罗县泰美镇岭子头村，早年间个别村干部违规将村集体鱼塘低价发包。后来，不少村民知晓了此事，嚷嚷着要去追堵承包者，将鱼塘强行收回。

“大家先冷静一下，不要冲动，一旦触犯法律，不但自己吃亏，也没人敢来村里投资了。”关键时刻，钟伯等几位常跟该村法制副主任曾石文在一起的村民出面相劝，压住了村民的心头火。“属于村集体的鱼塘，村干部私自发包是错的，这事我们占着理，一定能通过法律手段解决。”

最终，曾石文指导村民依法维权，顺利收回鱼塘并重新发包。

在惠州市委书记李贻伟看来，法制副主任护航农村发展，成为乡村基层治理的重要参与者。“他们以法律为准绳，以公正公开为原则，促进矛盾纠纷处理在基层、化解于萌芽，有效维护了基层稳定。”

治村

当好村民自治引导员、法律文件审查员，提升依法治村的能力

自从徐向辉帮陈稳胜解了难题，便在村里树起了威望，村民有矛盾纠纷都找他帮忙。这不，家住进村大路边的陈文（化名）又来求助了。

原来，为增加自家居住面积，陈文和周边邻居一样，在门口私搭乱建了房子，挤占了部分道路，被国土部门督察发现并要求拆除。村干部上门做工作，周边乡邻的都拆掉了，唯独陈文不为所动，“我自己花钱建的，凭啥要拆？”

陈文找徐向辉帮忙，哪知了解情况后，徐向辉反做起了陈文的工作：“土地管理法规定，集体土地不得私自占用，而您的做法，就属于强占属于村集体的公共道路用地，村集体有权依法拆除。”

旭日村党支部书记、村委会主任陈锦建原先还有些担心，村里来了法制副主任，会不会只站在村民这边，后来才认识到，他们是站在法律这边。

“跟陈文讲明利害的时候，徐律师专门带了几本法律书，我们在旁边听，也学到很多东西。”陈锦建说。

起初，法制副主任的到来，也让一些习惯于传统治理方式、工作简单生硬的村干部颇不适应。不少村干部担心他们会干涉村务，有些排斥心理。

2017年10月，广东宝晟律师事务所律师张水英受聘为博罗县湖镇镇三水村法制副主任。一开始，每次下村向村干部“领活儿”，得到的答复都是“没什么事”。

一次紧急救助，让张水英在村里赢得了信任。相关部门督查发现，三水村集体和村民签订的土地转让合同有问题，村两委一时不知所措，问张水英该如何处理。

原来，根据土地管理法规定，农村土地属于农民集体所有，为乡村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的政府批准，可以收回土地使用权，但对土地使用权人应当给予适当补偿。几年前，村里为建设公共设施需使用部分村民土地，却和村民签订了土地转让合同。“在这里，部分村民下意识认为土地分到手就是自己的，个别村干部的认识也模糊不清，居然把一部分分给村民的地再‘买’回来。”张水英说。

按照张水英的专业指导，村委会报相关部门批准，与村民签订了收回土地使用权协议书，并参照广东省征地补偿标准，与村民重新商定补偿金额。经此一事，村两委成员心服口服，村里处理涉法事务，都请张水英建言献策。

“张律师，我们村规民约中，村民转让宅基地使用权给本村集体成员的，受让方必须承担对方临终前的赡养责任，这样规定是否合法？”一堂法制课上，有村民代表拿出村规民约，现场请教。

张水英细细一看，这样规定确有问题。“依据土地管理法有关规定，宅基地使用权可以在本村集体成员间合法转让，村集体担心本村集体成员间随意转让宅基地使用权，在村规民约中这样规定的出发点是好的，但不符合相关法律精神。”

后来，根据张水英的建议，村里召开村民代表大会，经讨论，一致通过，删掉了该条规定。

“法制副主任不仅依法调解纠纷，更在村集体合同订立、村规民约的完善规范中发挥作用，成为依法治村的重要力量。”惠州市委副书记黄志豪说。

规范

强化考核，做好保障，明确角色定位，完善激励机制，助力法治乡村建设

“我们村里的法制副主任根本不见人影！”2016年，博罗县司法局突然接到某村村民投诉，反映当地法制副主任未能履职尽责。

县司法局调查了解到，受聘该村法制副主任的律师跳槽到了其他县区的另一家律师事务所，其先前所在的律所一时没有合适的替代人选，只能请他暂时兼顾。但因路途较远，交通不便，律师到村服务频次明显下降。县司法局为该村重新安排了合适人选。

为确保工作有序开展，近年来惠州市不断完善法律顾问工作守则，细化“按时按量到驻点村居开展法律服务工作”“依法调处各类矛盾纠纷”“村干部、村民满意度评价”等12项量化考核指标，建立奖惩退出机制，明确连续两年考核不合格的予以解聘。

2019年以来，惠州市各区县还陆续组织开展律师事务所与镇司法所“所所对接”签约，原则上由一个律师事务所对口一个镇，试行律师和镇属各村居“双向选择、动态调整”。

在“所所对接”基础上，不少地方的法制副主任逐渐从“单打独斗”，转变为以一个团队覆盖多村的“组团式服务”。

“比如我在某一个专业领域比较在行，但另一个领域可能就不太熟悉。不少村里的矛盾纠纷较为复杂，涉及方方面面，形成一个团队，大家专业知识结构互补，能更好地为农村服务。”钟君安告诉记者。

在村里待得久了，有的法制副主任也有这样的困惑：“我们经政府购买服务受聘为法制副主任，应该不偏不倚、居中调解。但作为律师，接受当事人委托代理，在法律大框架范围内，就应尽可能维护当事人的利益。这样的话，还能在村里代理案件吗？”

对此，惠州市司法局有关负责人坦言，试行之初，并未考虑到这种角色上的偏差、冲突。2014年，惠州市进一步明确法制副主任角色定位，坚持化解矛盾的中立性，原则上禁止其在受聘村代理案件。

保障机制也在逐步完善。为调动法制副主任的服务积极性，近年来惠州市鼓励有条件的村，在政府购买基本法律服务的前提下，可自行增加出资，购买更加全面的法律服务。

刘声平2012年受聘担任小铁村的法制副主任，至今已8年。他工作投入，每月下村的次数远远超过规定要求。2017年起，小铁村和他所在的律师事务所签约，每年2万元聘请他提供常年法律服务。

“现在村里经济发展很快，有这样的专业人士帮着把脉问诊，心里踏实。”小铁村一名村干部说。

这些年，惠州1280个村居全部实现“一村一法律顾问”，已完成法律咨询23万次，协助调解各类矛盾纠纷2万多宗。

2014年5月，广东省出台《关于开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》，将惠州市“法制副主任”的探索经验推向全省，并统一定名为“村（社区）法律顾问”。

“目前，全省近2.6万个村（社区）已实现法律顾问全覆盖，并逐步从‘有形覆盖’向‘有效覆盖’转变。”广东省司法厅厅长曾祥陆说。

6年来，广东省法律顾问律师开展法治讲座超过55万场次，受众超过1400万人次，为村民提供法律咨询232万人次，直接参与调处矛盾纠纷超过8万宗。

《人民日报》（2020年07月24日13版）

来源：人民日报
责任编辑：高杨清