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道路交通安全法第100条规定，驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废。对驾驶前款所列机动车上道路行驶的驾驶人，处200元以上2000元以下罚款，并吊销机动车驾驶证。该条规定的吊销机动车驾驶证究竟是应该仅针对驾驶车型的机动车驾驶证，还是应该连同违法行为人其他准驾资格一并吊销？执法实践中，对此类违法行为的处罚，一些地方公安机关存在不同认识。
□谢德明 鲁宏志
案情回放▲▲▲
今年1月，赵某（持有C1和E驾驶证）驾驶达到报废标准的摩托车上路行驶，被安徽省马鞍山市公安局交警当场查获。在针对赵某吊销机动车驾驶证处罚方面，存在两种不同意见。
意见分歧▲▲▲
第一种意见：应该一并吊销赵某的汽车驾驶证。
吊销驾驶证是因为机动车驾驶人的交通安全意识、交通法律知识已不具备继续驾驶机动车的条件，且一个人可以有多个准驾车型，但只有一个驾驶证号，因此，在吊销驾驶证时，所有准驾车型的驾驶证应一并吊销。
第二种意见：应该仅吊销赵某摩托车驾驶证。
行政处罚法第4条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。行政机关作出具体行政行为应当既遵循合法性原则，又应当遵循合理性原则。故吊销其C1小型汽车驾驶证，属适用法律不当。
法理评析▲▲▲
笔者同意第二种意见。理由如下：
首先，不同准驾车型资格分属不同的行政许可。
本案的关键在于不同准驾车型资格是否为分别的行政许可。行政许可法第12条第三项规定，提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项可以设定行政许可。行政许可法第54条规定，实施本法第12条第三项所列事项的行政许可，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。
依据上述法律规定和道路交通安全法的相关规定，机动车驾驶证申领和使用规定对申请不同的准驾车型资格从年龄条件、身体条件、考核内容和合格标准等分别作出了不同的具体规定。据此，行为人只要符合法律规定的申请条件，通过必要的考核程序，均可单独获得摩托车驾驶证或者小型汽车驾驶证。
就本案而言，行为人取得准驾车型C1和E两种资格应是不同的两种驾驶证，只是在形式上实行一“证”多“型”，明显属于同类不同种的两种行政许可。实质上是多“证”一“本”，即多个驾驶证登记在一本纸质的本子上而已。而吊销多个行政许可系多个行政处罚行为，针对同一违法行为给予多个同种行政处罚显然不合适。
其次，一并吊销所有机动车驾驶证违反了比例原则。
所谓比例原则，被誉为行政法的“皇冠原则”“帝王条款”，最早是现代德国行政法方法的真正创始人和经典作家奥托·麦耶在其著作《德国行政法》一书中明确提出，即“行政权追求公益应有凌越私益的优越性，但行政权力对人民的侵权必须符合目的性，并采行最小侵害之方法。”行政手段选择的适当性，指所采取的手段（措施）必须能够实现行政目的，或至少有助于行政目的的实现。行政手段的必要性，又称最小侵害原则，是指行政机关“在不违反或减弱所追求之目的或效果之前提下，面对多数可能选择之处置，应尽可能择取对人民权利侵犯最轻或最少不良作用之方法。”要求行政主体在采取行政措施时应当尽量使相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度。行政手段的利益均衡性，又称狭义比例原则、均衡原则，是指所采行为所引起的不利益应较行为所欲防阻之利益为低。
国务院在关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发［2004］10号）中明确要求，行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。行政处罚法第4条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。交通安全法规对驾驶证与准驾车型有着严格且细致的区分，比如，持有C1准驾车型的机动车驾驶证，就没有资格驾驶大型客货车。同样都属于机动车，仅持有两轮摩托车驾驶证绝对禁止驾驶任何四轮机动车。驾驶车辆如此，根据权利和义务相一致原则，在处罚上也应当区分对待。有过当罚，但必须过罚相当。本案中，违法行为人的违法事实是驾驶达到报废标准的摩托车上路行驶违法，并无驾驶小汽车违法行为。因此，作出行政处罚时，理应针对其违法驾驶摩托车的行为作出相应的处罚，在给予行政罚款处罚的同时吊销其摩托车驾驶证，才是“过罚相当”。如果一并吊销赵某的汽车驾驶证违反了比例原则中的手段必要和利益均衡原则，侵害了公民权益。
再次，一并吊销所有驾驶证违反了教育与处罚相结合的原则。
行政处罚法第5条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。就本案而言，行为人驾驶摩托车违法，对其作出罚款并吊销摩托车驾驶证的处罚，已然实现了处罚与教育相结合之行政目标。而行政行为之合理行政原则更是要求行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内。既然法律条文未明确释明是吊销全部准驾车型资格还是仅吊销违法行为所涉准驾资格，行政机关应该遵循比例原则的要求，处罚的同时将对违法行为人的损害做到最小，做到加强行政管理和增进公民权益相结合。
国务院法制办公室出台的《对〈中华人民共和国道路交通安全法〉有关条款适用问题的意见》第一条明确：道路交通安全法规定的吊销驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶的资格的处罚，不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。但该意见是针对道路交通安全法第91条第二款“醉酒驾驶机动车的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，吊销机动车驾驶证，依法追究刑事责任；五年内不得重新取得机动车驾驶证。”以及101条第一款“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。”对河南省政府法制办作出的答复意见，二者两种情形分别为醉驾的危险驾驶罪和交通肇事罪，均属于刑事犯罪行为，与本案中的赵某驾驶达到报废标准的摩托车上路行驶的一般交通违法行为性质不同，如果一并吊销赵某的汽车驾驶证，明显与国民的预测可能性不符，因此该答复意见不适用本案情形，意见本身也不是行政审判的依据。
综上所述，笔者认为驾驶人驾驶达到报废标准摩托车上路行驶，公安机关应当遵循行政许可法和比例原则的基本要求，依据道路交通安全法等相关规定，只有对行为人作出行政罚款并吊销相应的摩托车驾驶证的处罚决定，才是真正从形式到实质意义上的合法性。
（作者单位：安徽省马鞍山市公安局开发区分局）
来源：人民公安报 责任编辑：王贤臻
