业内热议首起行政垄断诉讼案 司法监督行政垄断堪称破冰之举

法制网记者 万静

　　备受业界高度关注的深圳市斯维尔科技有限公司(以下简称斯维尔)诉广东省教育厅涉嫌行政垄断一案，近日二审有了结果。教育厅“独家指定”比赛软件，被广东省高院认定为滥用行政权力，产生了排除、限制竞争的效果，违反了反垄断法规定而被判败诉。这是我国反垄断法颁布十年以来，首个针对行政垄断的行政诉讼案件，且最后以“民赢官输”作为结局。

　　该案在法律业内迅速引起极大关注。反垄断法专家们认为，行政垄断是损害市场在资源配置中起决定性作用的顽症。此前反行政垄断的方式主要靠行政执法，以及后来的公平竞争审查制度，如今随着广东省高院对广东省教育厅滥用行政权力排除限制竞争行为说“不”，我国在遏制打击行政垄断方面，再添一利器——司法诉讼。首例行政垄断诉讼补齐反行政垄断“三驾马车”。

　　记者注意到，首例反行政垄断诉讼案例的产生，很快成各大媒体评论热点。由人民网转发的《湖北日报》评论文章指出，作为垄断行为的一种重要表现形式，行政垄断的实质是行政权力的滥用。这种行政权力的滥用，不但有违依法行政的基本法治原则，而且更容易让行政权力介入市场，导致市场状态发生扭曲，危害和弱化市场对资源的合理配置，破坏市场环境的公平。在依法行政理念日益深入人心、反垄断法已实施近9年的时代背景下，广东高院依法对全国首例反行政垄断诉讼案作出终审宣判，判决广东省教育厅的行为违反了反垄断法，具有里程碑式的积极意义。

　　《法制日报》评论文章针对此案指出，市场经济是法治经济，其竞争必须于法有据，不能挑战法律底线。滥用权力的行政垄断违反了这一基本法则，必须承担相应法律责任。

　　有网友留言称，作为全国首例反行政垄断案，该案自2015年进入实质诉讼程序以来，国家发改委查处了多起行政垄断案。这些案件的共同特征，无一例外都是通过滥用行政权力排除限制竞争。司法及时果断地对滥用行政权力排除限制竞争的行为说“不”，既是维护市场公平竞争秩序的法治要求，更是维护反垄断法权威的题中之义。

　　首案判例示范行政垄断怎么审理

　　作为本案原告方斯维尔公司的代理律师魏士廪认为，作为首个行政垄断诉讼案例，此案对于贯彻公平竞争审查制度、进一步推进反垄断执法意义重大。更重要的是本案为今后行政垄断诉讼的证据审查提供了范本，也对今后公平竞争审查提出了明确要求。那就是行政机关在作出任何行政行为时，即使是法律没有明确规定其行政行为该如何遵循哪种法定程序时，也应当通过公开、公平的竞争性选择程序来实施行政行为，同时这种公开、公平的程序还需是实质性的，不是走过场。

　　作为本案出庭的专家证人、北京大学法学院教授盛杰民分析，如何认定“行政垄断行为”？作为一审法院——广州中院的判决清楚明了，为今后的案例参照提供了很好的借鉴作用。本案中涉及到的如何认定“行政垄断行为”？对“规范性文件、政策”等抽象行政行为，是否可以提起反垄断诉讼？这些问题都是行政垄断问题中最具争议的焦点。而一审法院的判决对这些焦点给予正面回答。比如如何认定行政垄断行为，一审法院从行政垄断三要素来认定违法性。省教育厅“指定独家参赛软件”行为符合构成行政垄断的要素条件，即在主体上，省教育厅是“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”；在行为上，其“指定独家参赛软件行为”符合“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”；至于“滥用行政权力”，法院依据行政诉讼法规定“行政机关应对自己的具体行政行为负有举证责任”，认定省教育厅对自己“指定独家参赛软件”行为不能提供证据证明其合法性，为此教育厅构成“滥用行政权力”。

　　早在1980年，国务院就首次提出反垄断，特别是反行政垄断的任务。至今30多年过去，却鲜有行政机关受到反垄断调查和处罚，行政垄断诉讼判例甚至绝迹。

　　对于为何鲜有行政垄断诉讼案例产生缘由，国务院反垄断法委员会咨询专家、社科院研究员王晓晔分析指出，现行行政诉讼法规定，法院只受理对具体行政行为的诉讼，不受理对抽象行政行为的诉讼，而行政垄断往往又是行政机关以红头文件或规章的形式出现，并不是针对某一个企业的具体行政行为，所以，行政垄断往往难以进入诉讼渠道。

　　反垄断法专家、中国政法大学副校长时建中教授认为，反垄断的复杂性和技术性，也会让人望而却步。反垄断法第五十一条规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。这实质上是自我纠错。如果没有第三方纠错机制，这种自我承认和纠错机制就缺少外部压力。而反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议，也能看出，行政垄断并没有被纳入反垄断执法体制。而且，“有关上级机关”的行政级别常常高于反垄断执法机构，如果“建议”不被采纳，并无其他有效制约措施。 因此完善相关法律也是解决行政垄断诉讼难的一个途径。

　　让反垄断法真正成为“有牙齿的老虎”

　　对外经济贸易大学法学院教授黄勇表示，在此案之前，对于行政垄断，救济渠道只有当事人举报和执法机关查处，缺失重要的一环就是司法诉讼。因为只有通过诉讼渠道，以司法审判的形式来说明行政垄断的不合理性，这具有非常好的普世意义。行政垄断司法诉讼也从一个层面倒逼公平竞争审查制度的贯彻落实。迫使行政机关在作出行政行为时首先要有个自我的事前审查。而且本案也给市场发出了一个讯号，就是对于每一个市场主体，当面临行政权力和一些经济势力相关联危害自身生存或发展利益时，都可以拿起法律武器来进行维权和救济。此前，各级政府通过红头文件、行政命令等形式清理、整顿行政垄断，效果有限。现在，反垄断法为破除行政垄断提供了一个强有力的法律工具，真正成了“有牙齿的老虎”。

　　黄勇认为，相比而言，行政垄断比市场垄断的潜在危害性更大，对市场经济的破坏性也更大，更需要防范和打击。从以往看来，反垄断调查往往都是针对某个企业，鲜见针对行政机关的。2008年开始实施的反垄断法，不但对“行政垄断”情形作出了规定，还明确了法律责任。但多年以来，很少有行政机关受到调查，更别说承担相关责任。首例行政垄断行政诉讼的终审判决结果，无疑会对反行政垄断诉讼实践产生深远影响。