反恐法：让公众成为安全守望者

　　据统计，2013年，全球因恐怖袭击死亡人数17900余人，2014年升至32700余人，与2002年相比，死于恐怖主义的人数增长了44倍（美国国务院《2014年各国恐怖活动报告》）。纽约双子塔轰塌时的浓烟，北京天安门吉普车冲撞人群后的火焰，昆明火车站遗留的血迹，巴黎连环枪击与爆炸的声音，无辜群众的死亡、惊恐与尖叫，穿透“弱者论”、“绝望论”、“抗争论”、“斗士论”、“最后手段论”等为恐怖活动开脱罪责的挡箭牌，将恐怖主义反人类、反文明的邪恶本相，钉在历史长柱上，刻在爱好和平的人们记忆深处。面对肆虐的恐怖主义，谁能善其身？

　　为应对日益增长的恐怖主义威胁，我国《反恐怖主义法》于2016年1月1日正式施行。《反恐怖主义法》全文共10章97条，对反恐原则、反恐体制、恐怖活动组织和人员认定、安全防范、情报信息、调查、应对处置、国际合作、保障措施、法律责任等作了全面系统的规定，以法律形式确立了我国恐怖主义治理的基本方略，标志着我国反恐工作进入新阶段。《反恐怖主义法》一个突出的特点是将“坚持专门工作与群众路线相结合”确立为我国反恐工作的基本原则（《反恐怖主义法》第五条）。

　　“专门工作”主要强调政府和强力部门的主体责任，重在加强反恐专门力量建设。《反恐怖主义法》明确规定国家和地区设立反恐工作领导机构，统一领导指挥全国和地区反恐工作，公安机关、国家安全机关和人民检察院、人民法院、司法行政机关以及其他有关国家机关根据分工依法做好反恐工作，军队、武警和民兵组织根据政策法规、命令和反恐工作领导机构的部署，防范处置恐怖活动。

　　“群众路线”即“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”，是中国共产党在长期斗争中形成的根本路线。我国社会公共安全治理工作传承了这一优良传统，1991年，全国人大常委会颁布的《关于加强社会治安综合治理的决定 》明确将“群防群治”作为社会治安综合治理工作的重点。《反恐怖主义法》将“群众路线”作为基本原则写入总则，并要求有关部门建立联动配合机制，依靠、动员村民委员会、居民委员会、企业事业单位、社会组织，共同开展反恐工作；将恐怖活动预防、应急知识纳入教育、教学、培训的内容，面向社会进行反恐宣传教育，提高公民的反恐怖主义意识；各级政府机构、行业主管部门、企事业单位、社会组织和个人在反恐工作中负有协助、配合以及提供涉恐情报线索的义务；公安机关、国家安全机关和有关部门应当依靠群众，加强基层基础工作，建立基层情报信息工作力量，提高反恐怖主义情报信息工作能力；对在反恐工作中有突出贡献的单位和个人要给予表彰和奖励；等等。这些条款为我国全面动员社会力量参与反恐，构建全民反恐格局提供了明确的法律依据和路径指引。

　　近年来，我国面临的恐怖主义形势尖锐、复杂、严峻。境外恐怖威胁渗透不断加剧，国内外恐怖势力勾联趋势明显，边疆恐怖活动向内地蔓延，宗教极端思想暗流侵袭，伊吉拉特活动屡禁不止，参战“回流”威胁日益增大，恐怖袭击对象从硬目标向平民、商业目标以及我国海外利益等社会软目标扩展。根据经济与和平研究所发布的2014年度“全球恐怖主义指数”，中国恐怖主义威胁指数在162个国家中排名第25位，威胁等级超过美国；根据该研究所发布的2015年度“全球和平指数”，在参与排名的162个国家中我国名列第124位，排名靠后。日增的威胁因素，隐蔽的激进化过程，躲在暗处的恐怖分子，广泛的袭击目标，单纯依靠政府和强力部门反恐，打不胜打，防不胜防。

　　专门力量有限，群众力量无穷。正如美国前国土安全部部长珍妮特?纳波利塔诺（Janet Napolitano）所言，“民众最能感觉社区里出现的一些不同寻常的问题”。小区居民、单位员工、路上行人以及其他遍及大街小巷的人们，若都能有警惕邪恶力量的敏感意识，并能够积极举报涉恐嫌疑，配合反恐行动，恐怖分子将无处遁形，无路可逃；若广大群众能够发现自己周边的邻居、亲人、朋友、同事激进化的倾向或苗头，及时给予帮助，或是告知相关部门提前干预，避免极端化，宗教极端思想将没有滋生的土壤。“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源。”（魏征《谏太宗十思疏》）。民众是力量之源，依靠群众，相信群众，推动群防群治，构建公众普遍参与的反恐格局，密织天罗地网，是打赢反恐“攻坚战”与“持久战”的关键，是未来反恐怖工作的主要增长点，是贯彻落实《反恐怖主义法》的重要着力点，也应成为我国整个反恐战略的核心环节。

　　动员广大民众、社会力量参与反恐与去极端化工作，是世界各国通行的做法。9.11事件后，美国、英国、新加坡、俄罗斯等国家普遍推行以社区为核心，广大民众普遍参与的“全民反恐”战略，为我国提供了可供借鉴的经验。

　　早在1972 年，美国便开始推行“邻里守望”计划（Neighborhood Watch），旨在依靠社区居民“邻里守望”预防犯罪。9.11事件发生后，美国警长协会、司法部等机构共同发起了“守望美利坚”计划，鼓励民众提供涉恐线索，预防犯罪和恐怖袭击，并做好应对紧急事态的准备。2009年，美国国土安全部推出“全民反恐战略”，强调“把民众当做保卫国家安全的重要资源，而不仅仅是受保护的对象”，呼吁美国公民要站在反恐战线前沿。2011年美国政府发布《提升地方伙伴能力，防范国内暴力极端主义》，建议确立以联邦政府为主导，以社区和家庭为基本单位，各级地方主体共同参与的反恐和反暴力极端主义战线。

　　英国2006年、2009年、2011年先后发布的《打击国际恐怖主义战略》、《国家反恐战略》和《反恐预防战略》，均强调反恐需要每位民众的努力，鼓励公众、社区、非政府组织参与反恐，认为政府、社区、行业等各种力量之间的合作是保证反恐战略成功实施的关键。2015年，英国首相卡梅伦宣布“五年反恐计划”，指出英国人投奔“伊斯兰国”是社会融合和社会凝聚失败的结果，强调运用“软干预”手段铲除极端思想赖以滋生的土壤。而“软干预”的关键在于民众、社会各界以及温和派宗教人士的参与和支持。

　　新加坡反恐战略强调公众参与，全民防卫，不仅要求新加坡人参与反恐，而且要求到新加坡旅行、工作和侨居的外国人承担一定的反恐义务。新加坡2002年出台的《恐怖主义（制止提供资助）法》明确规定，在新加坡境内的任何人以及在新加坡境外的公民，均负有向警方报告恐怖分子或者恐怖实体相关信息的义务，对于不履行该义务的人，可处罚金甚至是有期徒刑。2004年发布的《反恐怖主义：新加坡国家安全战略》对公民参与反恐作了进一步的强化。2012年推出社区巡逻制度，号召社区居民加入巡逻小组，为社区安全贡献力量。

　　俄罗斯一直致力于推动公民参与反恐工作，并通过立法明确公民参与反恐的义务和奖励机制。1998年便颁布了《反恐怖主义法》，对社会团体、组织、官员、个人在反恐协调行动以及公民在反恐中的权利、义务与保障作出规定。2006年通过新的《俄联邦反恐怖主义法》，规定对于举报和抓获涉恐人员给予现金奖励。2013年出台《关于与恐怖主义作斗争新措施法》，规定若其亲友无法证明其财产并非来自恐怖活动，则亲友应为恐怖分子的行为承担责任，赔偿损失。2015年俄罗斯总统普京在国情咨文演讲中重申“政府、政党、民间团体和新闻媒体都有反恐责任”。

　　共识。通过媒体宣传营造反恐氛围，适当披露公开恐怖袭击案件信息，揭露恐怖主义的罪恶本质，让民众了解情况，赢得民众对反恐政策与反恐行动的理解与支持，凝聚全民反恐共识。

　　意识。大力推进全民反恐教育培训计划，在人口密集场所张贴反恐广告，在中小学与高校广泛开设反恐和国土安全课程，为社区居民提供反恐知识培训，开展社区反恐应急演练，提高公民反恐防恐意识。

　　能力。向社会大众印发反恐指南、手册，提供应对恐怖袭击的实用性建议，传授反恐知识以及躲避恐怖袭击以及逃生技能，建立“恐怖风险识别指标”，告诉人们如何识别恐怖犯罪嫌疑人，提高公民反恐防恐的能力。

　　信任。加强社区信任机制建设，通过优质服务、排忧解难、对话交流等措施增进社区居民与执法机构人员的互信关系，让民众愿意为执法机构提供可疑信息与线索报告，成为执法机构最为广泛的反恐情报触角与合作伙伴。

　　激励。出台涉恐线索举报奖励制度，通过现金物质和精神荣誉奖励，鼓励广大民众提供涉恐信息线索，协助反恐部门开展反恐工作。

　　渠道。拓宽民众参与反恐的渠道和方式，通过法律政策明确社会各界与广大民众协助反恐和提供情报线索的义务；推进“可疑行为报告”计划，开发涉恐线索举报平台和系统，为民众提供涉恐线索提供便利；招募社区居民和自愿者参与反恐防范小组和巡逻志愿者队伍，共同保卫社区安全。

　　融合。针对穆斯林社区，派驻专职警官，帮助解决实际困难和问题，对警员进行伊斯兰文化和禁忌培训，强化青少年普法教育，依靠“温和”穆斯林社团，宣扬伊斯兰主流文化，依托社区与公共机构对潜在的极端化群体进行精神疏导，防止激进化，定期就双方关心的议题进行对话交流，力促社区互信与交融。

　　北京作为国家政治文化中心，面临突出的恐怖威胁，是“专群结合”反恐路线的积极实践者与探索者，在动员公众参与反恐和公共安全治理方面积累了丰富的经验。2013年10月28日北京突发一起恐怖袭击事件，此后社会面反恐防爆工作全面升级，在推动“全民反恐”方面取得了突出成效。据媒体报道，2015年，为全力保障中国人民抗日战争暨世界反法西斯胜利70周年纪念活动顺利举办，北京警方改造翻新原有22个进京公路外围检查站，新建23个公安检查站，同步入驻11个综合检查站，对进京所有路口实现全覆盖、常态化24小时值守查控。同时，广泛发动85 万名平安志愿者走上街头开展巡逻，10 万人收集涉恐涉暴信息。“朝阳群众”、“西城大妈”、“海淀网友”、“丰台劝导队”、“网警志愿者”被网友称为北京“五大神秘组织”，“朝阳群众”甚至被誉为“民间中央情报局”、“世界第五大王牌情报组织”等。由此可管窥北京在推进群防群治方面取得的突出成效。北京是如何做到的呢？

　　根据西方学者的观点（Verba, Schlozman, & Brady），社会参与有三个基本条件：参与的积极性（Motivation）、参与的能力（ability）以及联系网络（Network Connections）。

　　激发公众参与的意愿和积极性，主要涉及主人翁意识、责任感、情感、共识、利益等因素。北京从公民社会责任感培育、社区共识培养、小区情感联络以及经济利益驱动等方面多管齐下开展动员工作，通过推进信息公开、畅通沟通渠道、调解邻里纠纷、提供生活便利、搭建群众平台、促进文化活动、解决实际困难等，以服务促管理，为社会动员奠定了良好的群众基础。例如，北京警方多年前便开始在社区开展“社区民警驻区制”工作，社区民警全天候为居民提供社区管理服务、社区矛盾化解、安全防范组织等服务，与小区居民以相关单位建立起了良好的互动和信任关系，成为组织公众参与社会公共安全治理事务的重要纽带。为鼓励民众为警方提供涉恐线索，北京市公安局向社会公布了《关于实施群众举报涉恐涉暴线索奖励办法的通告》，号召广大群众积极向公安机关举报涉恐涉暴可疑线索，凡是经核实有价值、有实际作用的线索，予以“重奖、多奖、快奖”。近日，北京警方根据《反恐怖主义法》和奖励办法对涉恐信息举报人兑现重奖承诺，提供了有效的激励样本。以服务促进情感赢得信任，用奖励形成正向激励，是北京群防群治工作成功的关键。

　　有了反恐共识与行动意愿，还需培育反恐意识和能力。为此，北京重视在反恐宣传教育方面的投入，通过线上线下互动、数字与纸媒结合等多种方式，发布反恐宣传资料与《公民防范恐怖袭击手册》，反恐民警进社区，开展反恐主题宣讲，播放反恐教育视频，普及反恐知识与技巧。例如，2015年4月，“北京反恐”微信平台开通上线，成为反恐知识介绍、涉恐信息公开的重要窗口。2015年7月，市反恐办在地铁口以“反恐防范，自觉安检，主动参与，共筑安全”为主题开展首都反恐宣传活动，取得良好社会反响。近年来，北京警方开展反恐民警进社区活动，通过讲解反恐知识，传授识别恐怖嫌疑的指标与征兆，演示反恐技能，为社区居民提供反恐培训，大大提高了社区居民防范意识、识别犯罪线索的能力和自我保护能力。

　　联系网络是整合反恐资源并形成合力的桥梁与纽带。首先是整合资源，形成防控网络。北京依靠居委会、治保委员会、调委会、驻区民警等基层组织力量，整合协警、社区联防、保安、门卫、志愿者等安保资源，形成强有力的动员力量，广泛发动退休党员、积极分子发挥余热，与修鞋匠、菜摊主、出租车司机等一起织成一张张密集的防护网络，构筑首都安全防线。其次是创建渠道，形成畅通的交流沟通网络。通过楼长制度、治安信息员与联络员制度、轮值巡逻制度、群防群治会议、志愿者招募活动、邻里守望宣传、流动人口服务管理、张贴社区民警联系电话、开设社区网络论坛或微信圈等方式或渠道，建立起上传下达、情况通报、沟通交流和动员联系网络。第三，优化资源配置，科学分工，设置巡逻岗、宣传岗、守护岗、安全检查岗等不同的岗位，根据参与者的年龄、体力、性别等特点分配岗位，形成分工协作的情报网与防护网。第四，密切联系少数民族群众，做好少数民族群众管理服务，推动民族融合。例如北京市公安局全面开展“面对面服务、心贴心交流，密切联系各民族群众，携手共建和谐宜居城市”系列主题活动，与少数民族群众代表面对面交流，征集意见和建议，了解实际困难，传授安全防范知识，发放宣传手册，凝聚反恐与发展共识。并通过完善对在京少数民族群众的服务工作，尊重民族习惯，维护民族团结，用真情实意和实际行动赢得群众的理解和支持。通过上述工作，北京建立起有效的动员网络、参与网络和民族融合网络。

　　民众和社区的参与大大拓展延伸了执法机构与强力部门的情报触角，弥补了专门力量的不足，为反恐防恐奠定了厚实的基础。值得注意的是，反恐共识、民众觉悟、责任意识、奉献精神、互助关系、情感纽带、警民互信等是这一张张防护网络建成并生效的粘合剂和发动机。而这些变量又深刻受到政府行为、经济发展、文化教育、公民素质的影响。

　　以北京为代表的部分地区在推动公众参与反恐方面取得了一定的成绩，为我国下步反恐与去极端化工作的优化奠定了基础。只有相信群众、依靠群众，走群众路线，正确动员和引导全社会力量共同参与反恐工作，形成“全民反恐”的格局，让恐怖分子成为过街老鼠，人人喊打，方能有效预防和制止恐怖主义活动。只有依靠社区、依靠家庭、依靠民众，坚持“正信挤压，文化对冲、法治约束、科学普及”四管齐下，在与少数部分暴力恐怖犯罪分子作斗争的同时，营造族群互信、尊重、包容和谐的社会环境，才能从根本上抑制极端主义思想滋生与蔓延。（作者为中国人民公安大学反恐怖学院副教授，反恐怖理论与对策教研室主任。）