《网络餐饮服务监督管理办法(征求意见稿)》引关注
私厨如何监管等问题需明确网络餐饮监管要有互联网思维
制图/高岳
对话动机
国家食品药品监督管理总局近日发布了《网络餐饮服务监督管理办法(征求意见稿)》，其中对网络餐饮服务存在的诸多问题进行了规范，不仅明确了餐饮服务提供者的资质问题，也明确了第三方平台的责任。这些规定能否彻底根治当前的网络餐饮乱象？还有哪些改进之处？《法制日报》记者与业内专家展开了对话。
对话人
中国农业大学食品科学与营养工程学院副教授 朱 毅
中国人民大学法学院博士后、食品安全治理协同创新中心教席研究员 孙娟娟
出台监管办法势在必行
记者:国家食品药品监督管理总局发布了《网络餐饮服务监督管理办法(征求意见稿)》，明确规定利用互联网提供餐饮服务的，应当具有实体店铺并依法取得食品经营许可证。
朱毅:网络餐饮这种新生业态，虽说成长的烦恼不少，但迄今为止还没发生过重大的食品安全事故。这当然可以归为运气不错，但我们居安思危，防患于未然是必须的，网络餐饮到了该规范的时候了。此番出台监管办法是势在必行，规范治理网络餐饮的小、散、乱、脏、差、鱼龙混杂，避免和杜绝大范围食品安全问题爆发的可能风险。国家此时出手，也是在保护一个新兴行业。
孙娟娟:在《网络食品安全违法行为查处办法》的基础上进一步出台针对网络餐饮服务的监督管理办法，一则是反映了这个行业发展的迅速和其对政府规制提出的挑战；二是体现了一种压力型立法，即去年媒体大量曝光了网络餐饮的安全问题，对此，通过立法强化监管也能表明主管部门关切群众诉求的态度；三是一些地方政府都已尝试了针对网络餐饮监管的立法，对此，国家层面的立法在总结地方经验的基础上也能更好地推进这一立法和地方执法的协调性，进而避免地方立法的差异给网络餐饮服务第三方平台提供者和网络餐饮服务提供者增设过重的合规负担。
“互联网”范围还需明确
记者:一份报告显示，2016年我国外卖O2O市场规模达1524亿元。与此同时，外卖行业中出现了鱼龙混杂的局面。今年1月，北京食药监局对外发布消息称，225家网上订餐店铺因“无证”被下线，涉及平台包括美团、饿了么和百度外卖。
孙娟娟:就亮点而言，此次征求意见稿应对的都是目前在实务中存在的突出问题，包括资质审查不严、餐饮信息失真、平台自我规制不利、送餐环节存在安全隐患等。对此，此次征求意见稿作出了相应的要求，分别包括针对资质审查环节的实地审查要求、保障商家信息披露一致性的义务、通过抽查和监测履行平台对入网用户的管理方式以及对送餐的安全要求和处罚规定。
就实际情况而言，随着互联网的创业风潮，通过网络提供餐饮的隐患不仅在于那些进入网络食品交易第三方平台的“黑作坊”，也存在于利用社交平台的私人定制、家庭厨房等。对此，征求意见稿第八条规定，利用互联网提供餐饮服务的，应当具有实体店铺并依法取得食品经营许可证，按照食品经营许可证载明的主体业态、经营项目从事经营活动，不得超范围经营。相应的，如何理解该条款中的“互联网”？是彰显了主管部门打击所有无证经营的餐饮服务吗？如果是，又该如何一并纳入对社交网络中的餐饮服务行为？这些问题还需明确。
在引导基础上定标准
记者:外卖市场乱象频出，必须有主体承担责任。从根本上看，外卖平台负有不可推卸的责任。正是平台迫于投资方及扩张市场的压力，才会对平台上的无证、假证外卖商家睁一只眼闭一只眼，最终随着平台规模的扩大，导致一发不可收拾。正因如此，很多人对征求意见稿抱以很多期待。
孙娟娟:尽管此次征求意见稿的严格要求会成为平台扩展线下业务的门槛，进而提高线上业务的安全保障和诚信服务，但是，法律法规本身的精细化不足也会影响到法律法规的可操作性，比如，如何实现对包括社交网络在内的互联网餐饮服务的监管。
事实上，缺乏规范精细化这一问题也存在于平台履行实地审查、开展抽查和监测等要求中。在目前的食品安全监督管理中，政府部门对上述职能的履行都有能力培养、程序要求和救济渠道的安排，而当平台在履行上述针对入网用户的责任时，其履职的边界在哪儿、方式如何？存在冲突、争议时，如何保障平台不滥用上述管理方式侵害用户权益？毕竟，一个业态的良性发展不仅仅只在于保护消费者的利益，商家利益受到损害、行业萎缩也会影响消费者对多样餐饮的选择，而过重的合规要求所产生的成本也会转嫁到消费者身上。
朱毅:不能期待一个管理办法就能“一夫当关万夫莫敌”，监管办法总是带有滞后性的，只能说在很大程度上减少了网络餐饮的食品安全风险。
网络餐饮已飞入寻常百姓家，本着帮扶之心去规范这个新兴餐饮业态，是监管部门的应有之义。现行法规还有模糊地带和执法盲区，不必着急，在鼓励引导的基础上来定标准立规矩，放水养鱼胜过关门打狗。
网络餐饮监管需与时俱进
记者:不可否认，国内已经出台很多对于网络订餐平台的监管政策，但仍有人指出监管不力甚至疲软，甚至被指存在“多为监管部门的查处制度，未能对平台的责任、义务做出细致划分，监管力度仍有待加强”的问题。
孙娟娟:资质审查、现场核查、定期或不确定的抽查和监测都是传统的监管方式，其是否能够有效保障食品安全也在官方监管中存在一些质疑。对此，不能仅仅只是扩张这些传统的方式来实现对网络餐饮的监管。对网络餐饮的监管需要与时俱进，例如一些地方政府采用信用管理、大数据管理的思路。
记者:在互联网背景下，专做外卖的商家只需接网络订单即可，即便存在实体店铺，很多订餐者也未必体验。这样一来，哪怕商家将操作间设在污水横流、苍蝇横飞的场所，只要网络上宣传的图片高大上，消费者也会信以为真，根本觉察不到违规行为，甚至监管部门也不知道其藏身何处，监管起来心有余而力不足——《网络餐饮服务监督管理办法(征求意见稿)》能否解决这一监管上的问题？
孙娟娟:互联网时代的一个特点就是创新，对此，因为网络订餐增多而出现一些专做外卖的商家就是与时俱进的一种商业模式，本身无可厚非。一如物理世界中要灵活监管“三小”餐饮的问题，对上述商业模式的监管，也应当综合考虑安全保障、消费需求、创业门槛、经济发展等不同的目标，并在安全保障优先的条件下平衡其他的诉求。对此，网络餐饮服务者的差异性也应该是法律考虑的内容，避免“一刀切”。
然而，就信息失真导致的消费者欺诈问题而言，此次征求意见稿规定网络餐饮服务第三方平台提供者未按要求进行信息公示，或提供的食品容器、餐具和包装材料不符合规定，由县级以上地方食品药品监督管理部门处5000元以上3万元以下罚款。试问，从经济的角度来说，这一处罚成本是否足以遏制欺诈所能带来的收益？对此，在保障处罚的合理性和威慑性的同时，对于多次处罚依旧未有改善的行为，也可以考虑从重处罚，如增设资格罚。只有威慑的处罚力度才能遏制利益驱动型的违法行为。
记者:《网络餐饮服务监督管理办法(征求意见稿)》在落实过程中需要注意哪些问题？
孙娟娟:餐饮的监管传统往往是由地方负责，因为其经营范围往往局限于地方，且因为地方饮食文化的差异而有所不同。尽管互联网的特点在于突破地域的限制，但目前网络订餐的发展还是地方性的，尤其是这一监管还与保障地方“三小”食品安全等监管难点和重点相关。正因为如此，在国家层面的立法之前，也有许多地方在尝试这方面的监管，包括立法方面的完善。在这个方面，国家立法如何在地方经验的基础上保障这一法律的普适性、针对性和灵活性也是征求意见稿改善的方向。
中午订餐晚上仍未到 赔偿结果只能无条件接受
消费者:网络外卖平台“惹不起”
□ 本报记者 赵丽
“即使气愤到了极点，也无计可施，你能明白这种心塞吗？”
坐在记者对面的郭平，在叙述过程中，连续冷笑三回，他说:“30多年了，第一次感觉作为消费者是这样的无奈甚至是憋屈。”
元宵节，午时，在外卖平台上点的午餐还没有踪影。郭平一家五口只好煮上几个前一天买的元宵。
“预计送达时间是中午12点左右，但直到晚上6点也没送来。”而真正让郭平愤怒的是，在催餐过程中，外卖平台的不负责任以及面对消费者投诉的强硬态度。
就在记者截稿前，郭平告诉记者，外卖平台称赠送两张20元代金券作为补偿，但直到事发3天后的2月14日仍旧未到他的账户，“40元的代金券不能弥补他们的错误，但即使如此，他们仍旧不能做到”。
外卖未送到补偿40元代金券
今年元宵节，因为准备晚上去赏灯，为了让家里的老老小小休息好，郭平决定叫外卖回家。
在距离预计送达时间半个小时左右，也就是2月11日的中午11时30分，郭平打开外卖平台App，查看送餐情况。然而，郭平发现，订单仍停留在“商家已接单”的环节。按照常理，送餐员此时应该已经在送餐路上了。
中午12时10分，郭平开始通过在线客服与外卖平台沟通。郭平向记者出示的沟通记录显示，12时32分左右，外卖平台客服表示“还未取餐”。郭平说，之后，他要求电话沟通，遭到客服拒绝，理由是“目前在线咨询人数较多，无法一一回电，请在线反馈，会及时回复”。
此后1个小时，郭平多次询问，外卖平台客服不再回复。在此过程中，郭平多次拨打外卖平台客服电话，均未接通。
13时17分，在线客服回复:“会尽快的。”
“因为我约了朋友下午一点半见面，所以就和客服沟通送到隔壁小区的父母家，当时客服也表示同意。”郭平说。
15时23分，外卖仍未送到。郭平再次联系在线客服。经过两次沟通，16时43分，外卖平台在线客服表示“目前送餐时间无法确定”“建议取消，退款”。
“直到傍晚5点，这顿饭还没有送来。”郭平说。
当天晚上，外卖平台客服来电回应投诉事宜。“当时客服表示退款，我提出赔偿，他们说回去讨论。”郭平说，“第二天中午，客服回电说只能补偿两张20元代金券。”
对于这样的补偿，郭平表示不能接受。对于不能接受的原因，他是这样解释的:“首先，事情发生在元宵节，家人聚餐被毁。其次，在沟通过程中，外卖平台的电话一直无法接通，即使持续等待五六分钟也无果，在线客服回应缓慢，直到下午两点也未能准确告知我外卖情况，只是让我等待。最后，下午5点，在我反复沟通后才得知外卖送不来，太气人。”
尽管郭平不接受这样的赔偿，但在2月12日，外卖平台客服再次来电表示坚持两张20元代金券的赔偿。
“当时我就问‘如果我不接受这样的投诉结果，能否和你们的上级进一步沟通’？在反复询问后，客服表示只能和他沟通。而针对‘那是不是他们想怎么处理就怎么处理’这一问题，客服没有正面回应，但表示就是这样的赔偿结果。”郭平说。
向外卖平台投诉无果反被骂
“经常订外卖，对于送餐过程中的种种不确定因素，我都可以理解，比如说外卖小哥在路上耽误一下或者餐厅出餐晚了。但这回我真的较真儿，因为这是外卖平台的问题，而且至今没说明具体原因。”郭平说，外卖平台的强硬更令他不满，“难道外卖平台出错了，还能想怎么样就怎么样”？
和郭平有相同疑问的，还有很多消费者。
北京白领杨潇筱投诉的原因是——送餐严重超时，一份海鲜面完全漏了，污染了下面的其他食品。
杨潇筱的投诉经历更加奇葩，没有任何结果，还被骂了一顿。
“当时外卖小哥的大箱子里至少有10份外卖。我当时明显不高兴了，小哥就说，不好意思啊。我问他，这种情况，你们会怎么处理？他说，赔几元钱。”杨潇筱说，考虑到外卖小哥还有一堆外卖要送，她就让外卖小哥先忙，回头再说，“当时我还没想着去投诉”。
不过，后面发生的事情让杨潇筱不能淡定了。“刚开始，外卖小哥的态度很诚恳，也道歉了。不过，谈到赔付时，外卖小哥忽然说，你这一单太贵了，我不可能全赔。我说那就赔海鲜面的钱吧，但外卖小哥依旧嫌多，拒绝赔偿”。
接下来，杨潇筱试图联系餐厅，得到的答复是“这事和我没关系，你别来找我”。
连续两次沟通失败，杨潇筱决定直接找外卖平台的客服，“客服又找了地区负责人和我联系。起初，负责人表示一定全部赔付，后来可能知道订单金额较高，就说赔一半，但要先商量”。
“之后，对方又打电话来，表示赔一半的钱太多了。我说没关系，你就赔那份海鲜面就好了。外卖平台的地区负责人还是表示太多，于是换了一个‘经理’沟通。这名‘经理’先是打感情牌，说外卖小哥一单只挣几元钱，我一投诉，可能会扣小哥很多钱。之后还说了种种。”杨潇筱回忆说，“在沟通无果后，这名经理竟然表示‘你把餐给我，我就给你钱’，其间脏话连篇。”
在沟通再次无果后，杨潇筱要求与其他负责人通话，被告知对方便是主管经理，“后来我向外卖平台客服投诉说，区域经理对我进行人身攻击。客服表示会处理，却一直拖延。不得已，我再次致电客服，希望此事能够尽快得到解决。客服说会全额赔付，但几个月过去了，我并没有收到赔偿款。”杨潇筱说。
就这样，耗费了大量时间与精力，杨潇筱说自己简直“昏了头”。“我反思了一下，这种解决方法费时费力不讨好。再遇到这种情况时，我会直接拨打12315投诉。说实话，并不是我不想好好解决问题，是涉事的外卖平台让我看不到一丝诚意”。
在记者的走访中，不少消费者都向记者讲述了投诉无门的经历，很多外卖平台的客服表示会回复，但最终也是没了音信，而消费者因为费时费力也就不了了之。
专家跟帖
中国人民大学商法研究所所长刘俊海:
在网络订餐过程中，消费者感到投诉无门，主要是因为一些公司不重视消费者投诉，只注重前端的市场开拓，对于高管和员工的奖励也主要看市场的拓展业绩，很少将接受消费者投诉、及时足额赔偿消费者作为衡量业绩的标准。有时候，赔偿消费者越多，雇主会认为员工损害公司利益，这种观点是错误的。
当然，在投诉过程中，消费者也不必委曲求全，可以与商家友好协商，协商不成可以找消费者协会、找互联网协会开展民间调解。民间调解不成，还可以投诉到工商行政管理部门进行行政调解，如果行政调解也不行，还可以到人民法院起诉索赔。
总体来说，只有提升消费者维权收益、降低维权成本，提高失信企业的失信成本、降低失信收益，做到“双升双降”，就可以很好地解决消费者投诉无门的问题。
中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍:
网络外卖送餐延时，本身就属于违约行为。按照合同法规定，违约方要承担责任；按照消费者权益保护法，消费者有知情权，即便是有特殊情况，平台也应及时告知消费者。若是商家本身没有接单能力，就不能承接太多的单量，消费者有公平交易的权利，不应忍受长时间的拖延。
对于投诉，消费者权益保护法规定，消费者既可以向商家投诉，也可以向平台投诉。平台应该承担主体责任，平台承担责任后可以向有过错的商家追偿。若平台无法告知消费者商家的联系方式，或商家提供的是虚假信息，商家就要承担全部责任。
消费者有投诉无门的感觉，原因在于，在“互联网+外卖”模式中，商家主体存在多元化，既有实体店，也有散户。《网络餐饮服务监督管理办法(征求意见稿)》解决了上述问题，基本排除了散户，即没有任何资质的自营餐饮业务。这样做是基于食品安全的重要性。在“互联网+”与O2O发展过程中，效率很重要，但安全更重要，不能牺牲安全去发展效率。（记者 赵 丽 实习生 周 静 本报记者 赵丽 整理）
来源：法制日报 责任编辑：王淑静
