总理要求坚决整治“红顶中介” 社科院蓝皮书剖析社会组织腐败特征
反腐锋芒锁定社会组织“病灶”
制图/李晓军
“打虎”“拍蝇”“猎狐”三管齐下的布局已然形成,反腐锋芒逐步有序伸向包括社会组织在内的基层领域。
社会团体、基金会以及民办非企业单位三类社会组织在不同范围内不同程度上均存在用人方面的腐败、经济方面的腐败以及事务方面的腐败。社会组织与行政机关脱钩,被视为根除社会组织腐败的最有效途径之一。
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□ 法制网记者 赵丽
“一定要下决心清理不规范的中介服务,特别要坚决整治‘红顶中介’!”
2017年伊始,中共中央政治局常委、国务院总理李克强在1月4日的国务院常务会议上如此强调。
当天会议还决定,再取消与法律职业资格认定、铁路运输基础设备生产企业审批等有关的20项中介服务事项；积极探索将与行政审批相关的中介服务逐步改为政府购买；切实降低企业制度性交易成本。
“红顶中介”,这种伴生于改革、寄生于体制并不断蚕食改革红利的“寄生虫”,正在被清除出体制。
事实上,自2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》开始,这项工作便已进入新阶段。“两办”印发的“意见”明确规定,推进社会组织政社分开,贯彻落实《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》,除法律法规有特殊规定外,政府部门不得授权或委托社会组织行使行政审批；在职公务员不得兼任基金会、社会服务机构负责人,已兼职的在“意见”下发后半年内应辞去公职或辞去社会组织职务。
中央对“红顶中介”问题持续高度关注,一大原因在于“红顶中介”成为滋生腐败土壤。前不久由中国社会科学院发布的2016年《反腐倡廉蓝皮书》,也专门对治理社会组织腐败做了分析。
社会组织腐败呈个性化特征
对社会组织提出政社分开的要求,并非新鲜事。
在2014年11月15日召开的国务院常务会议上,李克强表示:“我去一些地方考察时看到,政务大厅里面的收费都取消了,但大厅隔一条马路就是一家咨询服务的中介公司,里面还坐着几个‘大盖帽’,要办事的民众,都要来这里先走一趟,这不是‘暗度陈仓’吗?!”
从2015年开始,国家相继发布了一系列文件,要求清理“红顶中介”。
《国务院关于第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项的决定》指出,国务院决定第一批清理规范89项国务院部门行政审批中介服务事项,不再作为行政审批的受理条件。建立“营造公平竞争、破除垄断、优胜劣汰的市场环境”。
李克强在2015年指出:“大幅减少投资项目前置审批,取消全部非行政许可审批事项,消除行政审批‘灰色地带’,整治‘红顶中介’,加快建立权力清单、责任清单和负面清单,着力铲除滋生腐败土壤。”
在2016年的一次国务院常务会议上,在部署消除行政审批“灰色地带”时,李克强曾形象指出,要警惕一些审批事项换个“马甲”,由政府职能转到与政府关联的“红顶中介”,要彻查“红顶中介”代替行政收费等现象。
今年1月4日的国务院常务会议上,李克强重申,本届中央政府成立以来,已经取消了许多行政审批和行政许可,但仍然存在许多不规范的中介服务事项,必须进一步加大清理力度。
“许多收费的中介服务是和行政机关暗中连在一起的。企业不经过这些中介服务,就别想拿到必要的行政审批和行政许可。这就给企业造成了直接的负担。”李克强严厉说道。
溯及“红顶中介”的前身,不难发现,其来源不外乎两种:一种是因政府部门职能转变,一些被改革部门以行业协会等方式继续把持原部门利益；另一种是,伴随简政放权,一批中介机构相继成立,承接已取消的审批权,以此谋取垄断利益。
而之所以引得总理如此一而再再而三的严喝,对社会组织相关问题进行专门研究的中国社会科学院政治学研究所副研究员王红艳总结说,一方面,这一时期反腐力度明显增强,“打虎”“拍蝇”“猎狐”三管齐下的布局已然形成,反腐锋芒逐步有序伸向包括社会组织在内的基层领域,反腐斗争的压倒性态势已经形成。
“另一方面,这一时期社会团体、基金会、民办非企业单位三类社会组织继续保持较快增长,而且,社会组织内部良莠不齐已然成为不争的事实,关涉社会组织的负面信息时有爆料,其中不少与腐败相关。”王红艳说。
《反腐倡廉蓝皮书》中分析认为,社会团体、基金会以及民办非企业单位三类社会组织在不同范围内不同程度上均存在用人方面的腐败、经济方面的腐败以及事务方面的腐败,但就具体而言,各类社会组织的腐败也呈现一些个性化的特征。
“以社会团体为例,有的存在兼职未办理报批手续的情况,有的存在逾期未换届的情况,有的存在负责人超龄、超届任职的情况,有的存在兼职领导违规领取报酬的情况,有的存在没有独立账户的情况,有的没有执行非营利会计制度。”王红艳进一步介绍说,有的存在超出章程规定的宗旨和业务范围开展活动甚至是营利性经营活动的情况,有的存在事先未征得同意而强制党政机关等参加活动的情况,有的存在强制企事业单位接受服务并擅自设立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准的情况,有的存在未经批准而举办评比达标表彰活动的情况,有的存在借评比达标表彰之机非法敛财的情况,有的存在未经本人同意而利用党政机关领导干部个人名义进行宣传的情况等。
从民办非企业单位来看,王红艳总结说,这其中,有的存在现有净资产低于开办资金的情况,有的存在内部机构设置不合理、管理欠规范的情况,有的存在变更场所、法定代表人、业务范围和增设内设机构时没有及时办理变更手续的情况,有的存在将奖补资金用于个人福利性支出的情况,有的存在挪用资产或抽逃资金的情况等。
存量腐败问题将进一步暴露
“现代的社会组织是一支重要的社会治理和公共服务力量,它对社会的稳定起着关键作用。但是目前在社会组织管理方面,法律法规不是很健全,社会组织依附于政府部门,使其自身发展能力比较差。”国家行政学院纪检监察室主任竹立家在接受《法制日报》记者采访时说,目前,一些社会组织挂靠在政府部门,“躺在”政府靠山上,导致提供的公共服务质量比较低,依法依规发展社会服务事业的意愿比较低。政社分开对于增强社会组织独立自主发展方向,将会有很大改变。
“政社不分使一些社会组织名义上从事社会公共服务,实际上却承担着政府职能。而且这些社会组织不仅在资金上附庸政府部门,在其他事务方面也承担着一部分行政审批职能。一些政府部门不好直接出面的事务,就交由社会组织代为完成,并从中谋得不正当利益。在人员任命方面,一些社会组织也不是自我选举,而是由政府部门任命。这些弊端导致社会组织缺乏活力,更减损了公共服务质量。”对此,北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水说,“‘红顶中介’实际上构成了社会的不公平和不公正,使依靠政府部门的社会组织挤压其他社会团体。‘红顶中介’的存在与要求社会组织中立的原则相悖,是逾越法律的行为。”
据了解,目前在全国范围内,各地民政部门正在积极推进行业协会、商会与行政机关脱钩工作。这是贯彻落实2015年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》的结果。
“脱钩”被专家们视为根除社会组织腐败的最有效途径之一。
之所以说“脱钩”是“最有效”途径之一,王红艳有其专门研究,至少未来五年里,社会组织腐败问题发展可能呈现以下几个新特点:
首先是,社会组织存量腐败问题暴露的可能性将进一步增加。伴随着党政领域反腐力度的不断加大和深化,以及社会组织与党政部门真正脱钩分离工作的逐步有效推进,社会组织尤其是一度充当某些体制内单位“藏污纳垢”处所的社会团体与基金会,既有的腐败问题势必逐渐批量暴露；
其次,社会组织发生增量腐败的可能性将进一步增加。一方面,在社会组织政策话语基本不变的情况下,社会组织必将保持两位数的增长速度,即便在发生腐败的概率不变的情况下,社会组织发生腐败的绝对数值也可能增加。另一方面,伴随着稳步推进政府向社会组织购买服务以及积极鼓励公益创投等工作的落实,社会组织发挥作用的平台将进一步增加,获得资助的机会将进一步增加,面临的诱惑和挑战也将进一步增加；
第三,社会各界关注社会组织及其腐败问题的程度可能进一步增加。这是因为,一方面,社会组织覆盖人群将进一步增加的势头不会改变,势必受到更多的关注。这是社会组织继续发展的必然结果。另一方面,社会组织影响民众生活的程度将进一步增加的势头不会改变,势必受到更多的关注。这是推进社会组织承接政府转移职能工作的必然结果。而伴随着反腐锋芒向基层延伸,社会组织作为基层领域的一个重要治理主体和受体,势必受到更多的关注。
对此,竹立家也坦言,“脱钩”的落实还需要一个过程,要加强法制建设,加快制定对社会组织起到指导规范作用的法律法规,依法推进社会组织的管理工作。一些地方的试点工作成效不是很明显。去年8月“意见”的出台,是对“方案”的进一步细化。
社会组织是治理受体也是主体
2016年3月10日,陕西省民政厅发布施行《全省性行业协会商会负责人任职管理办法(试行)》,其中第10条明确规定,全省性行业协会商会负责人不设置行政级别,不得由现职和不担任现职但未办理退(离)休手续的公务员兼任。
“两办”印发的“意见”则明确规定,在职公务员不得兼任基金会、社会服务机构负责人,已兼职的在“意见”下发后半年内应辞去公职或辞去社会组织职务。
“禁止公务员在社会组织兼职,实际上与禁止公务员兼职企业经理是一样的规定。是防止出现腐败、不公平等现象。”庄德水说,禁止公务员在社会组织中兼职并不是我国的特立独行,在国外也是这样要求的。这样的廉政规定是必须存在的,否则就会出现“红顶中介”这样的问题。公务员在社会组织兼职的行为本身就违背了公务员法、《中国共产党纪律处分条例》等。
不过,根据王红艳的研究,在治理社会组织腐败方面,还有一些方面需要落实。
“2014年底,民政部和财政部联合发布了《关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》。一些地方政府根据这一精神积极部署了社会组织腐败治理行动。但是,调研表明,不少地方政府并未真正启动这项工作,‘社会组织腐败问题不大’等论调也在一定范围内、一定程度上流行。”王红艳介绍说,《关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》,是我国改革开放以来第一份明确的、综合性的指导全国各地开展社会组织腐败治理行动的文件,具有不容置疑的重大意义。但是,这份文件也有其局限性,没有区别对待社会组织,“不同的社会组织与党政部门的关系强度不同、诱发腐败的土壤不同、易发腐败的环节领域不同、所发腐败的类型不同等。这些类型化问题,在推进社会组织反腐倡廉建设工作过程中均应给予认真考虑和严正对待。此外,在试行社会组织退出机制过程中,应规范退出程序,强化财务审计,警惕‘问题’社会组织‘浑水摸鱼’,以退出方式来逃避责任追究”。
据王红艳介绍,组织引导社会力量参与反腐倡廉建设,已然成为一种趋势。有的地方甚至正在尝试构建形成社会力量参与主体明确清晰、参与途径畅通规范、参与效果扎实明显的工作体系,努力实现从无序参与到有序参与、从随机参与到常态参与、从浅层参与到深层参与的三大转变,加快社会力量参与反腐倡廉的制度化、规范化、程序化建设。
“从当前正风反腐的工作情况来看,社会组织更多地被看作是治理受体而非治理主体。事实上,社会组织既是治理受体也是治理主体,其作为主体的角色和功能必须得到重视和使用。正因为如此,我们讨论社会组织与反腐倡廉时必须坚持两个视角:第一,社会组织本身的倡廉建设与反腐败；第二,社会组织介入其他领域,参与反腐倡廉建设。”王红艳说,而且,因为社会组织具有非营利性、非政府性、独立性、志愿性、公益性等特点,在正风反腐工作,尤其是在促进廉政文化建设、良好社会风气养成以及党政部门工作作风转变等方面,具有不可替代的积极作用。
来源：法制网 责任编辑：黄琴
