土地承包经营权“确地”为先　集体经营性建设用地入市有望　　中央一号文件透露土地制度改革重要信号

　　刚刚发布的中央一号文件对土地制度改革的部署又有重要指向，集体经营性建设用地入市由２０１４年的“允许”变为“赋予”，首提“改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制”，加上“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业”，成为农村土地制度改革三大看点。
　　而对于土地承包经营权确权登记的表述，中央一号文件有一个亮点，就是要求“总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围”，这与２０１４年中央一号文件的表述，“可以确权确地，也可以确权确股不确地”有所不同。

　　土地承包经营权：总体确地到户，引导经营权入股

　　丈量实测是确地的基础，只有规范操作、保证质量，才可以存入永久档案，作为今后农业发展和产权流动的基础，才能够让农民满意，使产权明晰。因此，对于喊出“一年之内完成任务”的试点，要防止其为赶进度敷衍了事、糊弄农民。对于畏惧困难、患上“拖延症”的地方，担心实测颁证影响征地进程的地方，要落实责任，确保土地确权工作如期完成。
　　中央一号文件提出“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业”，这是实现土地规模经营和保障农民土地权益的一大实践。有的人认为，搞土地股份合作，就可以摆脱复杂的“确地”，选择轻松的“确股”，这是不正确的。要知道，推行土地经营权股份制与确地到户并不矛盾，推行土地股份合作也应以确地为前提。因为确地以后再进行股份合作，更能保证股权的清晰。
　　“引导农民以土地经营权入股合作社和龙头企业”是土地承包经营权改革的新提法。“引导”二字说明中央对这几年地方搞土地股份合作的认可；首次提出“土地经营权入股”而非“承包经营权”入股，则区分了入股的主体。中国社科院农发所研究员党国英表示，只讲经营权入股，体现了渐进改革精神，防止了农民因股份流失而失去承包权。
　　“但是，有两个问题需要注意，一是家庭经营是可以做到规模经营的，家庭农场规模经营主体等更适合生产环节，相比较而言，合作社应该在流通、农机等服务环节发挥作用。二是搞土地股份合作规模往往比较大，所以必须要以农民自愿为前提，这是关键问题。”党国英说。

　　集体经营性建设用地入市：政策上赋权，修法指日可待

　　中央一号文件在土地制度改革板块首先“连脉”中央深改组第七次会议有关土地改革的“三不”底线，各类试点须以“确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”为前提“审慎稳妥”推进，并做到“封闭运行、风险可控”，防止出现颠覆性错误。
　　其后，提出一系列关于“三块地”（农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）的试点部署。而对于承包地的相关问题，则散见于集体产权改革和加快构建新型农业经营体系中。
　　针对集体经营性建设用地入市，文件由去年的“允许”变为“赋予”，可以理解为政策上的赋权。改革在更前进了一步的同时，也倒逼现有法律必须突破，修法指日可待。
　　中国社科院研究员王小映表示，农村集体经营性用地若要入市，肯定要和城镇国有经营性建设用地市场并轨。首先体现在，同样可以通过出让、租赁、入股三种方式进入市场；农村集体经营性建设用地出让后，还可以和国有出让土地一样进行转让。“这意味着，将来经营性建设用地不管是国有还是集体所有，将实行统一的使用管理制度，建立统一的一级市场和二级市场。”

　　农村宅基地：探索住房保障新机制

　　在宅基地方面，文件首提“改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制”。国务院发展研究中心农村部研究室主任、研究员张云华认为，“福利分配，免费使用”是农民住宅用地取得与使用制度，国家在很大程度上保护了广大农民的居住权利，但与此同时，这种制度也造成许多农村中存在“一户多宅”和空心村现象，大量宅基地闲置浪费。
　　“近年来，数亿农村人口进入城镇定居，未来若干年还将有上亿农村人口迁入城镇居住，越来越多的农宅将空置。在此背景下，农民住宅用地取得方式有必要进行改革。”张云华说，“一方面应重点鼓励农民利用农村中原有的空闲农宅，对农民利用闲置农宅给予奖励或补贴，以经济激励来变废为宝，节约土地。另一方面应试点宅基地有偿取得与有偿使用制度，对城郊地区新申请宅基地实行有偿取得方式，对农村外来人员使用农宅，及农户多占宅基地的则实行有偿使用制度。”